来源：中国林业科学研究院林业科技信息研究所《林草政策研究》2021年第1期；中国工程科技知识中心林业分中心

摘要:退耕还林还草是世界著名生态工程，是“两山”理念的生动实践。文中在分析退耕还林还草面临的新形势的基础上，系统回答了什么是退耕还林还草高质量发展、为什么要推动退耕还林还草高质量发展、怎样推动退耕还林还草高质量发展，提出了退耕还林还草高质量发展的基本思路、发展目标、核心内容和政策对策。

关键词: 退耕还林还草；高质量发展；基本思路；治理体系；治理能力

退耕还林还草是中共中央、国务院在世纪之交着眼中华民族长远发展和国家生态安全作出的重大决策，是“两山”理念的生动实践。1999年开始实施前一轮退耕还林，2014年启动实施新一轮退耕还林还草。截至2020年，中央财政已累计投入5353亿元，在25个省（区、市）和新疆生产建设兵团的2435个县实施退耕还林还草3480万hm2，其中退耕地还林还草1420万hm2、荒山荒地造林1753万hm2、封山育林307万hm2，占同期全国重点工程造林总面积的40%，有4100万农户、1.58亿农民直接受益，工程建设取得了巨大成效。2020年是习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念提出15周年，也是“十三五”收官、实现全面小康之年。在谋划“十四五”、开启现代化新征程的关键时刻，退耕还林还草面临着全新的形势。新形势需要新思路，新思路需要新格局。只有进一步明确思路，开拓创新，退耕还林还草这一世界著名生态工程才能为建设生态文明和美丽中国、构建人类命运共同体作出更大贡献。

1退耕还林还草面临的新形势

1.1从全球形势看，保护与发展面临双重压力

大规模退耕还林还草为增加森林覆盖、参与全球生态治理作出了重大贡献。20年来，退耕还林还草为确保我国在全球森林面积和蓄积不断减少的情况下连续多年保持“双增长”和人工林保存面积长期处于世界首位作出了重要贡献，推动我国提前实现了《联合国2030年可持续发展议程》确立的“到2030年实现全球土地退化零增长”目标。据NASA在2019年发布的研究结果，新世纪以来中国绿色面积净增长量和净增长率均排名全球首位，绿色面积净增长占全球净增长总面积的25%，相当于俄罗斯、美国和澳大利亚之和，其中植树造林占比达42%。根据同期数据推算，退耕还林还草贡献了全球绿色净增长面积的4%以上。2019年2月，《自然》发表文章，对我国实施的退耕还林及在应对气候变化中所取得的进展作了详细介绍，呼吁全球学习中国的经验。美国科学院院士、斯坦福大学教授格蕾琴·戴利通过长期深入研究后指出，中国的退耕还林是一个极大的创新项目，解决了2个至关重要的问题：一是保护环境和引导产业转型，二是为农村贫困人口提供致富机遇。她认为，退耕还林已经在中国取得了显而易见的成效，其他国家应重视并学习中国的经验，将中国当成一面镜子。

发展经济和保护生态是全球两大热点问题。对于发展中国家来说，经济发展的任务尤其迫切和艰巨。树立尊重自然、顺应自然与保护自然的生态文明理念，加快生态修复和保护也尤为迫切。2020年，新冠疫情突然暴发，波及范围之广、持续时间之长、辐射影响之深，全球空前，历史罕见！在以习近平同志为核心的中共中央坚强领导下，经过全国人民众志成城、艰苦卓绝的努力，我国疫情防控取得重大战略成果，经济和社会活动全面重启，但疫情仍在全球肆虐。这场疫情使全球经济按下“暂停键”，国际形势剧烈波动、全球经济恢复缓慢，中国经济也受到严重冲击。新冠疫情在全球蔓延暴发以来，至少有13个国家采取了限制粮食出口的措施，很多国家加大了粮食储备，粮食安全成为社会舆论焦点，引发国民对“吃饭”问题的担忧，社会各界都更加重视保护耕地和禁止粮食浪费。随着经济下行和粮食安全双重压力的叠加，生态建设空间和投入必然受到影响，作为生态修复重要举措的退耕还林还草也必然受到一定程度冲击。面对百年未有之大变局的外部环境，特别是新冠疫情的影响，今后退耕还林还草不但要肩负起更高质量的生态保护修复重任，还要肩负起更高效益的促进发展重任，以满足经济社会高质量发展的新需求。

1.2从我国形势看，机遇与挑战并存

退耕还林还草作为大规模国土绿化的重要载体，实施以来国土绿化进程明显加快，林草植被得以大幅度增加，工程区森林覆盖率平均提高超过4个百分点，一些地区提高十几个甚至几十个百分点，绿色空间不断延伸。通过实施退耕还林还草，长江、黄河中上游等大江大河流域及重要湖库周边水土流失状况明显改善，北方地区土地沙化和西南地区石漠化得到有效遏制，野生动物栖息环境得到有效修复，生物多样性得以保护和加强。2020年最新监测评估结果显示，全国退耕还林每年产生的生态效益总价值量达1.42万亿元，经济效益0.26万亿元，社会效益0