作者张晓莹

民主与法制周刊

《民主与法制》周刊是集政治、法律、经济、社会为一体的综合性新闻周刊，是全国法制类报刊中创办最早、影响较大的中央级知名媒体，先后荣获“全国十佳读物”、“中国法律核心期刊”、“全国普法宣传教育先进单位”、“国家期刊奖百种重点期刊”等奖项。

张晓莹，现任全国人大常委会法工委处长，长期从事行政立法工作，全程参与了行政处罚法修改
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家前途命运的战略全局出发，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，作出一系列重大决策部署，开启了中国特色社会主义法治的新时代。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我国民主法治建设迈出重大步伐，依法行政进程不断加快，法治政府建设深入推进，行政领域改革加速向纵深拓展，同时也对行政法治建设提出了更高要求。行政处罚法作为规范行政执法行为的一般法，势必要根据新时代的新使命新要求，贯彻习近平法治思想，践行新理念、迈向新高度、构建新格局，保障行政处罚权在法治轨道上有序运行。新行政处罚法正是在这样的时代背景下，应运而生。　　
2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议以159票赞成、1票弃权通过了《中华人民共和国行政处罚法》，对颁布实施近25年的行政处罚法首次作出全面修改，原法85%左右的条文均作了调整。行政处罚是行政机关实施行政管理的重要手段，行政处罚法的修改，涉及全国各领域各层级行政机关的权力行使，关系广大公民、法人、其他组织合法权益，社会各界都给予了高度关注和期待。　　法律是时代的镜像。作为我国行政法治历程中具有重要里程碑意义的一部法律，行政处罚法的制定和修改，深刻体现了我们党全面推进依法治国的历史进程和国家治理逐步走向现代化的历史演进。在1996年，它的颁布主要是为了解决“乱处罚”“滥处罚”问题，树立依法行政的理念；而2021年它的修改，则是为了贯彻习近平法治思想，促进严格规范公正文明执法，推进国家治理体系和治理能力现代化。此次修法全面坚持了1996年制定行政处罚法时确立的处罚法定原则、公正公开原则、过罚相当原则、处罚与教育相结合原则等基本原则。同时，以问题为导向，适应实践需要，回应人民期待，作了一系列制度创新。修改内容涉及行政处罚制度的五大方面三十余个问题，本文难逐一评析。特从此次修法对行政处罚制度进行补充、扩容的角度，选择各方较为关注的行政处罚种类、行政处罚设定权和乡镇街道执法主体地位三个问题，围绕修法背景和动因、立法争议和考虑、新规理解和适用展开讨论。
规制范围的扩容——增加行政处罚种类

行政处罚种类的规定规范的是“哪些是处罚”的问题，直接关系着行政处罚法的规制范围，简言之，决定着某一行政行为是否受到行政处罚法的权限约束，是否必须适用行政处罚程序，是否为当事人提供相应救济。行政处罚种类的规定体现了国家对行政权的“束权”力度，是行政处罚法的核心条款。
原法第八条共列举了6类10种行政处罚，包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留，并规定了兜底条款“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。行政处罚法实施二十余年来，这一规定对于严格限定处罚种类发挥了重要作用，处罚名目繁多、乱设处罚的现象得以改观。但随着社会治理手段的不断创新，面对日新月异的行政管理实践，单靠传统的行政处罚种类难以实现有效治理。一些身处行政执法一线的同志反映现有的处罚手段不够用、不好用。尽管有兜底条款“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，但由于缺乏行政处罚的定义，对于法律、行政法规规定的哪些行政措施属于新创设的行政处罚种类，难以作出判断。适当扩大行政处罚种类，将实践中一些具有行政处罚性质的行政管理措施纳入行政处罚法进行规范，加大对行政处罚行为的约束和对当事人的保护力度，各方呼声较强，共识较高。　　但对于如何扩大行政处罚种类，立法过程中各方提出了两条不同的思路。不少意见认为，应采用类型化模式规定行政处罚种类，将行政处罚归纳为精神罚、资格罚、财产罚、行为罚和人身罚五类，如此包容性最强，既能够涵盖名称各异的处罚种类，又能够为处罚种类的创新发展留有较大空间。但另一种意见认为，类型化模式固然强化了法定处罚种类的包容性，但同时也弱化了对行政处罚类型的约束力，容易成为乱设、滥用行政处罚的突破口，导致行政处罚再次由“治”到“乱”，应当维持现有列举模式，通过增加列举的方式扩充行政处罚种类。　　考虑到行政处罚法作为我国行政处罚领域的基础性通用性法律，应当对我国行政处罚的主要种类作出明确，既是指引，也是规范，防止实践中巧立名目。同时，从便于理解和操作的角度，列举式模式指向更加具体、明确。特别是此次修法增加规定了行政处罚的定义，激活了兜底条款，一定程度上能够解决现有规定包容性不足的问题。
因此，修改行政处罚种类规定时，遵循了稳中求进、适度扩大的原则，维持了原有的“列举加兜底”模式，避免对行政处罚种类的确定造成过大冲击，确保行政处罚制度在平稳中发展。同时，将实践中适用较多、符合行政处罚性质的行政管理措施纳入行政处罚种类，对行政处罚种类作了创新。修法后，行政处罚种类由8类扩展到13类，增加了通报批评、降低资质等级、责令关闭、限制开展生产经营活动、限制从业5类处罚种类，以回应实践需求。通报批评一般是指在一定范围内，通过书面批评加以谴责和告诫，指出其违法行为，避免其再犯的处罚形式。需要注意的是，实践中，通报批评运用较为广泛，并非所有的“通报批评”都是行政处罚，比如公职人员政务处分和党的纪律处分中的通报批评都不属于行政处罚。降低资质等级一般是指将当事人所取得的行政许可由较高等级降为较低等级，其实质是限制了当事人的生产经营活动范围。限制开展生产经营活动则是指限制当事人从事新的生产经营活动或者扩大生产经营活动范围，主要侧重对当事人尚未从事的生产经营活动的限制。责令关闭一般是指停止当事人全部生产经营活动的行政处罚，较为严厉，适用应慎重。限制从业是限制当事人从事一定职业的处罚种类，主要针对公民而非企事业单位，限制的是非行政许可类的从业活动。
此外，我们注意到，在全国人大常委会初审后向社会公开征求意见的行政处罚法（修订草案）中，曾将“责令停止行为”“责令作出行为”列入行政处罚种类，但最终作了删除。其考虑是，“责令停止行为”“责令作出行为”的具体适用情形和行为构成较为复杂，并非都属于行政处罚。有的属于对当事人权益的减损或义务的增加，可归入行政处罚；有的则属于责令当事人停止违法行为、履行法定义务，应归入责令改正行为，不属于行政处罚。因此，行政处罚种类中未将其一概列入，如属于行政处罚的，则归入“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。
设定规则的扩容——增加补充设定行政处罚制度

行政处罚的设定规范的是行政处罚“怎么设定”的问题，是规范行政处罚行为的关键环节，行政处罚设定规则的规定也是行政处罚法的核心条款。原法关于行政处罚设定规则的规定包含两层内容，在某行政管理领域没有上位法的情况下，行政法规、地方性法规可以设定该行政管理领域的违法行为及处罚；在某行政管理领域有上位法且上位法对违法行为已经作出行政处罚规定的情况下，行政法规、地方性法规应在上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定行政处罚。这一规定有效规范了行政处罚“设定乱”的问题。
在行政处罚法实施二十多年间，时代背景和法治环境发生了巨大变化。一方面社会治理手段不断创新，盲目依赖行政处罚、滥设行政处罚的情况有了较大改观；另一方面，依法治国进程不断加快，中国特色社会主义法治体系建设不断推进，中央层面的立法不断健全，法律留白的空间大幅压缩。与此同时，经济社会加速发展，社会治理中的新情况新问题迅速涌现，法律难以及时作出精准应对，为解决上位法的“挂一漏万”，行政法规尤其是地方性法规需要根据实际情况“拾遗补缺”。不少意见呼吁为地方立法适当“松绑”，给地方性法规更大立法空间。因此，如何完善行政处罚设定规则、扩大地方性法规设定空间，成为修法过程中的重要课题之一。　　立法过程中有两条思路：一条思路是应彻底放开，地方性法规只要在遵循不抵触原则的前提下，就可以对地方事务设定违法行为和行政处罚。另一条思路是适度放开，坚持有限设定行政处罚的基本原则，根据上位法规定的具体情况，明确地方性法规可以增加设定行政处罚的情形。另外，还有观点提出，在放宽地方立法行政处罚设定权的同时，应当加以一定的约束和限制。
最终，行政处罚法第十二条增加一款规定：“法律、行政法